摘要：可见法规配备规章并非我国立法上的惯例。 ...
（二） 部分宪法规范对特别行政区有效 笔者认为，整体有效说主要是基於传统宪法理论，同时也考虑到一国两制的现实得出的结论，它应能够成立。
前者的解决方案无非是统一分节方式或标准，但究竟应当采用什么立场、依据什么标准对行政行为进行类型化，却依赖后者即行政行为功能性质的阐明。在行政程序法律关系中，行政主体作行政行为对实体法律关系进行调整，好比司法活动中对实体权利义务进行第一审的初审法院那样。
不仅如此，区分行政行为的里程序与表程序更有着拓展行政合法性概念的功能意义。[36] 其一是功能等价关系。[23]参见同前注[19]，王贵松文，第96页。对此，既然将行政行为理解为一种分配、衡量或调整实体法的手段，那么作出行政行为本身起到的是一种媒介作用，以达到规制或给付的根本目的效果，因而可以通过媒介分类法对利害调整判断程序进行一级分类，区分为规范力媒介行为、物理媒介行为、金钱媒介行为与信息媒介行为。然而，迈耶之后的德国法学似乎又将行政行为理解为了实体法概念，标志是大量借鉴民法学而不是民事诉讼法学发展行政行为的理论体系，将行政行为与民事行为等同起来——意思表示与双方关系的实体权利义务化无不体现民法色彩。
它当然并非实体法内容本身，但却体现了行政主体如何理解与诠释行政实体法——行政决策的里程序是判断一个决策如何符合实体法的论证过程。上述分类是考虑到与前阶段判断程序的继承关系而作出的，可以避免过去混淆两种程序的做法。在我国，理论界通常将其表述为权力监督原则。
[6]这看似与全国人大免于被监督这一立场相协调，但同时，却根本性地挑战了受委托行使权力的人不得危害委托人这一立宪原则。彭真同志当年就对此问题有着非常清醒的认识，他说，有些问题的确不能领导，地方人大要审查、批准地方的经济计划、预算、决算，上级人大常委会怎么领导？选举地方人大常委会、地方政府，我们怎么领导？正所谓一语道破天机，当人民代表大会制度在国家机构建置上得以具体呈现之后，不同类型、不同序列中的国家机关，已经依法获授予不同职权，须以特定的程序、方式各自履职，并须依宪、依法与其他机关进行互动。[51]由此可知，不仅在实践中，即便在规范意义上，最高国家权力机关也不是常设机关。[39]作为内设于议会的专司监督政府职能的特别委员会（Select Committee），其法定的正式权力其实非常有限，主要是获取信息、任命专家顾问和发布（包含建议的）报告，并且任何一项权力都不构成对政府部门的强制力，但实际上却发挥了政治预警系统的作用，影响力不可低估。
如果宪法条文对特定机构作出了明确授权，那么机构能力不足的问题可视作宪法实施的实然与应然之间的差距，是制度建设落后于规范要求的一种表现。前一种表述承认了一种主观的判断标准，对全国人大的权力几乎没有法律限制，现行宪法的表述更接近于一种客观的判断标准。
翟小波教授曾将这一立场贯彻到底，得出了全国人大不可能违宪这一结论。林来梵教授认为，1954年制宪过程（他认为这是新中国迄今为止唯一的制宪）中，制宪权主体是人民，行使制宪权的特别代表是多样的，第一届全国人大仅为其中之一。[11]不过，本文认为，至少有两个方面的结构性原理决定了最高国家权力机关的最高在实质意义上只能是相对优越而非绝对无限。要命的是，在法律不可能违宪究竟是一个事实判断还是规范命题的问题上，他始终闪烁其辞，并借用英国宪法上独有的国王不可为非原则来作类比式地辩护。
例如，听取、审议并表决通过（也有可能不通过）人民法院的工作报告就是最典型的监督方式，也是人民法院最典型、最首要的负责方式。而活动原则是机构建立之后怎么进行活动的原则，是各机关内部的权力运行制度，是具体的、局部的。[52]本文认为，非常设机关这样一种规范定位所引发的机构行动能力方面的后果是非常深刻而全面的：（1）非常设机关意味着，该宪法主体不得演变为常设机关，否则，就会出现两院制——不论两院制是否在政治上见容于人民代表大会制度，其作为一种制度选项已经在1982年被否决了。这里的政治职能与本文提出的政治象征价值有异曲同工之妙。
参见彭真在五届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上所作《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》。如何华辉教授所说，中央的人民代表机关与地方的人民代表机关……都是由人民代表所组成……他们都是人民派遣到人民代表机关的使者，这一点被他称作民主集中制不同的具体化实行方式中必需具备的共同准则。
本文认为，最高国家权力机关应当是一个从特定的政治哲学和立宪主义原理之中推导出来的、提供规范标准的概念，而全国人大则是被一部具体的规范宪法所授权的宪定机构，[2]后者本身不能自动生发出任何权力。从形式上，我们不能否认这种授权的合法律性，但实际情况可能是，该项职权或者长期不被行使，或者因应现实需要而以某种改造过的方式被行使，或者逐渐转而由其他更为适合的机关行使，从而偏离了法律文本对于职权配置的最初设计。
在语句表述上，全国人民代表大会被放在靠前的位置，可以认为，这是出于遵从语言习惯而已。简而言之，国家权力机关必须依照宪法的要求完成这一过程，并且在宪法框架存续期间，不得收回这些权力。[24]也就是说，审议、议决的过程，在本质上是民主，不应误认作民主集中制，民主·集中这一对范畴的对应概念应当是议决·执行。很明显，这是在为集中作辩护的同时，也坦然放弃了民主与集中之间的必要平衡。[13] 宪法作为创建政府的契约，其规范体现了人民的初始授权，拥有宪法上的直接地位的主体即可视作拥有人民的初始授权。[47] Aharon Barak教授指出，对宪法作客观的目的解释，会假定一个理性的制宪者，然后设想其会怎样处理有关抽象条款所涵盖的事项。
这就是最高国家权力机关的特征，它因此也只能具备与之相应的行动能力。[9] 戴雪指出，英国人通常称之为宪法的那些规则实际上分为两类，其中一类是严格意义的法（laws in the strictest sense），可由法庭适用，这种规则才可被恰当地称为宪法（constitutional law in the proper sense），而英国法学教授的工作就是，指出构成英宪之一部分的法是什么（to state what are the law which form part of the constitution）。
它需要处理的议程事项虽多，但相关内容通常已经是接近完备、成熟的。参见黄舒芃：《功能最适原则下司法违宪审查权与立法权的区分——德国功能法论述取向之问题与解套》，载台湾《政大法学评论》第九十一期。
[65] 有学者很早就提出，应当把全国人大制定法律的权限剥离出来，全部赋予常委会，仅保留制定宪法和修改宪法的权限。[42] 法国从大革命期间直到民法典通过之后，经历了三种处理司法过程中的法律解释问题的模式，即，从提请立法机关解释、演变为提请附属于立法机关的专门机构解释、再演变为设立最高法院（Court of Cassation）负责法律解释，实际上承认了专属于司法过程的法律解释之客观需要，也承认了这一权力。
前些年，在《监督法》的酝酿、起草期间，对这个问题的认识就有一个逐渐深入的过程。笔者认为，我国当前的宪法监督制度对全国人大行宪遵宪的状况保持沉默，毋宁凸显了创造性地发展宪法监督方式、扩展宪法监督范围的紧迫性，[10]而不是全国人大在法律上不受限制或享有无限权力的证明。[15] 前引[14]，蔡定剑书，第13页。[49] 彭真在1982年11月26日五届全国人民代表大会第五次会议上所作的《关于〈中华人民共和国宪法修改草案〉的报告》。
[20] 何华辉教授的表述存在不一致之处，如体系化地理解他的观点，他实际上没有坚持民主集中制是所有国家机关的活动原则，但作为组织原则，他是明确同意的。这两款文字的字面含义是很清楚的，人民作为主权者，既向全国人大授权，也向地方各级人大授权，不存在先向全国人大作一次性完整授权、再由后者将权力转授予地方人大的逻辑。
宪法上所称的最高国家权力机关应当作为一个规范概念予以把握，以判断全国人民代表大会的权限。[58] 秦前红教授曾指出，从制度设计合理性的角度解决全国人大代表规模庞大、议事不灵、成本过高的问题，要么虚化其职能，要么延长其会期、甚至改造为一个常设机构，但这些思路在我国国情和制度背景下都不可行。
可以看出，人民代表机关是组织建置上的线索——这是在整体上对人民代表大会制度的把握，而非将最高国家权力机关这个单一机关作为组织建置的原点。王泽春：《人大代表专职化困境与出路探究》，载《人大研究》2016年第8期。
[27] 维尔指出，分权学说的一个组成部分，是以社会学的方法所得出的关于任何政府都必须包含的若干职能的规律性的认识，进而要求每种职能单独委托给恰当的政府部门。参见秦前红：《从四个方面加强全国人大常委会制度建设》，载《检察日报》2005年11月21日第5版。监督其他机关行使其法定职权，关键是从旁查看、督促、给予压力，而不是包办代替，不能否定后者行使其职权的完整性、独立性，不能导致代替其行使该职权、或彻底剥夺其职权的效果。例如，一份最高人民法院的工作报告如获得最高国家权力机关的通过，则意味着前者的年度工作是合格的。
如打破这一界限，人民代表大会制度就会异化为大会制，其恶果已经被中外历史无数次地证明。[51] 韩大元教授不同意传统的一体说，认为全国人大与全国人大常委会是宪法之下的两个机关，各自权限应以宪法文本规定为最终标准。
对我国而言，宪法不是被人大的一般立法所定义的。这是我国权力监督原则的特点。
[16]但实际上，《宪法》第3条主要是处理若干最重要的国家机构如何产生以及彼此间形成何种关系，正因如此，马岭教授主张，作为国家机构的民主集中制原则只是一种组织原则，而不是活动原则。第一，最高国家权力机关的最高是指在公权力机关序列中的相对优越，而不是绝对无限。
